TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1858/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre cobros al Estado por servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado
De conformidad con los Autos 721 de 2021 y 362 de 2023, la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponden a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1858 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3157.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Sexto Laboral del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. El 27 de noviembre de 2020 Pablo Malagón Cajiao, apoderado judicial de la Fiduciaria la Previsora S.A., quien en el trámite de la referencia actúa como entidad administradora del patrimonio autónomo de remanentes PAR Caprecom Liquidado, presentó demanda laboral ante la jurisdicción ordinaria en contra de la Secretaría Departamental de Salud del Tolima y el municipio de Murillo, Tolima. En la demanda solicitó: en primer lugar, que se declare que la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE-, hoy patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom Liquidado, garantizó la prestación de los servicios de salud que se encuentran a cargo de la UPC del régimen subsidiado durante los meses de octubre y diciembre de 2013, agosto de 2014, noviembre y diciembre de 2015, abril de 2016, a la población afiliada al servicio de salud del régimen subsidiado del departamento del Tolima, municipio de Murillo.
2. Como consecuencia de lo anterior, el apoderado judicial de la Fiduciaria la Previsora S.A. también solicitó por parte del departamento del Tolima y el municipio de Murillo, en segundo lugar, el pago de la suma de $ 39.019.988,20. Ello, en atención a la liquidación mensual de la atención en salud de los afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de Protección Social en virtud de lo establecido por los artículos 3, 7 y 10 del Decreto 071 de 2011.
3. Mediante auto del 17 de noviembre de 2022, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima, declaró que la justicia ordinaria no es la competente para tramitar este asunto. Sustentó su decisión en que, según el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS), modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante CGP), las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos corresponden a la justicia ordinaria en su especialidad laboral. La autoridad también sustentó su decisión en el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional.
4. En el caso concreto, dicha autoridad judicial consideró que, en virtud de las normas referidas, ninguna de las partes involucradas en este asunto eran usuarios del sistema general de la seguridad social. Al contrario, ese juez explicó que este litigio se originó en virtud de un contrato de aseguramiento en el que una de las partes contratantes es de carácter público, por lo que estimó que, en aplicación del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) la jurisdicción competente era la de lo contencioso administrativo.
5. El caso fue repartido al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué quien, previo a resolver el fondo del asunto, profirió un auto con fecha del agosto de 2022 en el que requirió a la parte demandante para que aportara los respectivos documentos que respaldan sus pretensiones, entre los cuales solicitó el respectivo contrato firmado junto con sus anexos. Así mismo, le indicó a la accionante que precisara si sus pretensiones se referían o no a la prestación de servicios de salud (PBS) o a otro tipo de conflictos, especialmente, de carácter económico.
6. Tras recibir la respuesta de la parte demandante, el despacho encontró que carecía de competencia pues, indicó, el juez laboral fundamentó su decisión en el auto 389 del 22 de julio de 2021 proferido por la Corte Constitucional. En esa decisión, esta Corporación estudió un conflicto entre jurisdicciones en el que la demanda inicial pretendía el pago de servicios y tecnologías no incluidas en el POS (hoy PBS), pero no el pago de recursos que garantizan la financiación de todo el sistema de salud (Unidad de Pago por Capitación). Por lo tanto, se llegó a la conclusión que eran dos situaciones distintas, motivo por el cual, dicha providencia no era aplicable a este conflicto.
7. Consecuencia de ello, el 25 de octubre de 2022, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima, también rechazó su competencia sobre el mencionado asunto por lo que propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.
8. Según consta en el informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional[1], el 2 de mayo de 2023 el expediente de la referencia fue repartido al despacho de la magistrada ponente. Por su parte, el 5 de mayo del mismo año el asunto fue enviado al despacho.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
9. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
10. La jurisprudencia constitucional ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[2].
11. La Sala Plena ha señalado que un conflicto de jurisdicciones se configura cuando se acredita el cumplimiento de los siguientes tres elementos: (i) presupuesto subjetivo: implica que la controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones quienes, además, deben rechazar o reclamar la competencia para conocer el asunto; (ii) presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo: requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa.
12. La Sala encuentra que en el caso bajo examen se satisfacen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Primero, el requisito subjetivo se cumple en tanto la controversia es suscitada por dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima de la jurisdicción ordinaria, y Juzgado Once Administrativo de la misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
13. Segundo, también se verifica la concurrencia del presupuesto objetivo, puesto que ambas autoridades rechazaron el conocimiento de la demanda interpuesta por la Fiduciaria la Previsora S.A., quien actúa como entidad administradora del patrimonio autónomo de remanentes PAR Caprecom Liquidado, en contra de la Secretaría Departamental de Salud del Tolima y el municipio de Murillo, Tolima, en la que reclamó que (i) se declare el hoy patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom Liquidado, garantizó la prestación de los servicios de salud que se encuentran a cargo de la UPC del régimen subsidiado y, como consecuencia de ello que (ii) se condene al departamento del Tolima y al municipio de Murillo al pago de la suma de $39.019.988,20 en atención a la atención en salud de los afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de Protección Social.
14. Tercero, el presupuesto normativo también se encuentra acreditado, en tanto ambas autoridades judiciales expusieron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto. Por un lado, la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo fundamentó su decisión en el auto 389 de 2021. Por el otro, la autoridad de la jurisdicción ordinaria también fundamentó su negativa en el auto 389 de 2021 proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP y el artículo 104 del CPACA.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias relacionadas con el pago de la UPC en el régimen subsidiado. Reiteración del auto 721 de 2021
15. En el año 2021 la Corte Constitucional tuvo que conocer de un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En aquella ocasión, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom liquidado (PAR) interpuso demanda ordinaria laboral en contra del departamento de Cundinamarca Secretaría Departamental de Salud- y el municipio de Fusagasugá, en la que solicitó que se reconociera cierto monto de dinero por concepto de algunos servicios de tecnología en salud a cargo de la Unidad de Pago por Capitación.
16. Fue así como, mediante auto 721 de 2021[3], la Sala Plena concluyó que, en aplicación del artículo 104 del CPACA, la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el pago de la UPC en el régimen subsidiado corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para llegar a esta conclusión, la Sala estimó que (i) este tipo de controversias son de carácter económico (las que involucran a la UPC); (ii) la liquidación mensual de afiliados que realiza la administración para determinar la UPC es de carácter administrativo (al igual que los actos que surjan con posterioridad) y (iii) los recursos con los que con los que se paga la UPC provienen de distintas fuentes públicas de financiación, todas ellas sujetas al régimen propio del derecho administrativo.
17. Por tanto, para la Corte, la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponden
a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado[4].
Caso concreto
18. Según los antecedentes presentados en esta providencia, así como en aplicación directa de los autos 721 de 2021 y 362 de 2023, esta Sala dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones presentado entre el Juzgado Sexto Laboral del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima, y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad, en el sentido de declarar que es la jurisdicción contencioso administrativa quien debe conocer de la demanda objeto de la presente controversia.
19. En el presente caso, la demanda interpuesta por la Fiduciaria la Previsora, quien actúa en este conflicto como entidad administradora del patrimonio autónomo de remanentes PAR Caprecom Liquidado, se enmarca dentro de los supuestos previstos por los autos 721 de 2021 y 362 de 2023.
20. En efecto, las pretensiones esbozadas por la parte activa de la referida controversia buscan que, por una parte, (i) se declare que la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE, hoy patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom Liquidado, garantizó la prestación de los servicios de salud que se encuentran a cargo de la UPC del régimen subsidiado durante los meses de octubre y diciembre de 2013, agosto de 2014, noviembre y diciembre de 2015, abril de 2016, a la población afiliada al servicio de salud del régimen subsidiado del departamento del Tolima, municipio de Murillo. Como consecuencia de lo anterior, la Fiduciaria la Previsora también solicitó por parte del departamento del Tolima y el municipio de Murillo, (ii) el pago de la suma de $ 39.019.988,20. Ello, en atención a la liquidación mensual de la atención en salud de los afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de Protección Social en virtud de lo establecido por los artículos 3, 7 y 10 del Decreto 071 de 2011.
21. En virtud de lo expuesto, y como la presente controversia no involucra afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, no es aplicable la cláusula general de competencia prevista en el artículo 2.4 del CPTSS. Por tanto, la Sala Plena de la Corte Constitucional remitirá este expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que sea en esa instancia donde se continúe con el trámite correspondiente.
22. Finalmente, la Sala debe precisar que, contrario a lo manifestado por la autoridad de la jurisdicción ordinaria, a la presente controversia no le resulta aplicable la regla dispuesta en el auto 389 de 2021. Esto comoquiera que en esa decisión se resolvió un asunto relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS en el marco de devoluciones o glosas de facturas emitidas por entidades del SGSSS. En ese sentido, dado que en este asunto lo que se reclama es el pago de la UPC por prestaciones del PBS, la regla aplicable es la dispuesta en el auto 721 de 2021, como se explicó en esta providencia.
Regla de decisión. De conformidad con los Autos 721 de 2021 y 362 de 2023, la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponden a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado[5]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Sexto Laboral del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima, y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que es el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima, la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Fiduciaria la Previsora S.A., quien en el trámite de la referencia actúa como entidad administradora del patrimonio autónomo de remanentes PAR Caprecom Liquidado.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3157 al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Sexto Laboral del Circuito Judicial de Ibagué, Tolima.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo: 03CJU-3157 Constancia de Reparto.pdf.
[2] Autos 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, 041 de 2021, 1849 de 2022, entre otros.
[3] Reiterado en el auto 362 de 2023.
[4] Corte Constitucional, auto 721 de 2021. Fundamento jurídico 43.
[5] Corte Constitucional, auto 721 de 2021. Fundamento jurídico 43.